Mer informasjon om statsobligasjoner

Å investere i statsobligasjoner – direkte eller indirekte – er å gi lån til andre land

Å utstede statsobligasjoner er en vanlig måte å låne penger på. Den norske staten låner penger på denne måten. De som kjøper norske statsobligasjoner gir altså et lån til den norske staten. Staten betaler renter til faste tider, og når obligasjonen utløper, betales det fulle beløpet tilbake til investoren. Stater, kommuner, fylker, finansinstitusjoner og selskaper kan utstede obligasjoner.

Det kan være flere grunner til at en stat ønsker å låne penger gjennom å utstede obligasjoner.

Vanlige årsaker er å for å bedre likviditeten (å ha penger tilgjengelig for store utbetalinger), for å finansiere store prosjekter (for eksempel infrastruktur eller krigføring) for å ha midler til generelle budsjettkostnader (særlig i økonomiske nedgangstider), eller for å betale tilbake andre lån.

Første- og andrehåndsmarked

Nye obligasjoner blir gjort tilgjengelige for kjøpere gjennom auksjoner på det som kalles førstehåndsmarkedet. På førstehåndsmarkedet kan man kjøpe statsobligasjoner rett fra utstederlandet. Statsobligasjoner er omsettelige verdipapir som kjøpes og selges på andrehåndsmarkedet fram til utløpsdato.

Utløpsdato, rente og risiko

Statsobligasjoner har ofte en lang tidshorisont. Utløpstiden kan være 1-5 år, men er ofte på 10-30 år. Fra utstedelsen og frem til utløpsdato betaler utstederen renter til de som holder obligasjonene til enhver tid, og på utløpsdato skal hele det opprinnelige lånebeløpet betales tilbake. På utstedelsestidspunktet fastsettes også renten som utsteder skal betale. Rentenivået avhenger blant annet av risikoen investorer tar ved å kjøpe landets statsobligasjoner. For eksempel kan Tyskland og Norge utstede obligasjoner til en lavere rente enn hva Brasil og Nigeria kan, siden Tyskland og Norge oppfattes som mer stabile økonomier.

Kredittvurderingsbyråer

Kredittvurderingsbyråer som Moody’s, Fitch og Standard and Poor’s gjør vurderinger av hvilke type risiko som er forbundet med å kjøpe statsobligasjoner fra et bestemt land. I vurderingene ser de blant annet på politisk stabilitet, som for eksempel risikoen for et statskupp, store opptøyer eller borgerkrig, økonomiske faktorer som arbeidsledighet, inflasjon og vekst, og finansielle faktorer som størrelsen på landets gjeld, om landet har misligholdt gjeld og styrken og stabiliteten på landets valuta.

Obligasjonslån går rett i statskassa

Når et land utsteder en obligasjon, går pengene fra kjøperne av obligasjonen rett inn i statskassa. Obligasjonslån kan altså ikke følges gjennom budsjettet, og långivere kan ikke vite nøyaktig hva pengene brukes til. Det kan heller ikke innbyggerne i landet som utsteder obligasjonene.

Øremerking

Noen land har utstedt obligasjoner til spesifikke formål. For eksempel har Ghana, Zambia og Senegal utstedt obligasjoner øremerket infrastruktur. Det er likevel ikke slik at midlene fra obligasjonene går inn på en egen konto for disse prosjektene. Det internasjonale pengefondet (IMF) antyder at investeringene i infrastruktur ikke økte betydelig i land som utstedte såkalte infrastrukturobligasjoner, sammenlignet med andre land.¹¹ Andre ganger kan det være tydelig hvordan obligasjonslån brukes, selv om utstedelsen ikke er øremerket spesielle formål. Eksempler på dette er den betydelige økningen i statsobligasjoner utstedt av USA under invasjonen av Irak i 2003.¹² Obligasjonene ble naturligvis ikke promotert som krigsobligasjoner, men det var tydelig hvor budsjettøkningen kom i etterkant av låneopptakene.

Direkte eller indirekte eierskap

Direkteinvesteringer i statsobligasjoner er når en investor er den faktiske eieren av obligasjonene, som for eksempel hvis KLP eier en fransk statsobligasjon. Indirekte investeringer er når noen plasserer penger i fondet som holder obligasjonen, for eksempel hvis din kommune plasserer pensjonsmidler hos KLP, som igjen eier en fransk statsobligasjon. Det er også en indirekte investering hvis din kommune plasserer pensjonsmidler hos KLP som plasserer midler i et investeringsfond som plasserer midler i et annet investeringsfond som eier en statsobligasjon. Kommunens penger bidrar til statskassa i det landet som har utstedt obligasjonene, selv om det er flere ledd mellom kommunens direkte plassering og kjøp av obligasjonen. Kommunen kan gi klare etiske retningslinjer for sine plasseringer og kreve at disse også følges av eventuelle underfond.

Mange navn

Obligasjoner refereres ofte til som verdipapirer, rentepapirer eller investeringer i gjeld eller renter. For eksempel er et «rentefond» et fond som først og fremst plasserer midler i obligasjoner, altså rentepapirer. I årsregnskap er posten som viser investeringer i statsobligasjoner ofte kalt stat/statsgaranterte verdipapirer.¹³

«En av hovedgrunnene til å benytte en mer ansvarlig tilnærming til statsobligasjoner er rett og slett størrelsen på markedet.»

– UN PRI¹⁴

Hvor mye penger er det snakk om?

Den totale verdien på alle statsobligasjoner i verden er 47 000 milliarder amerikanske dollar. Dette tilsvarer ca 55 norske oljefond.¹⁵

Oppsvingen i salg av statsobligasjoner sees ses tydelig i sammensetningen av utviklingslands gjeld. I 2005 var andelen statsobligasjoner litt over 30 prosent av den totale utenlandsgjelden til utviklingsland. I 2012 hadde andelen statsobligasjoner steget til over 40 prosent. Obligasjonsgjeld i land i Afrika sør for Sahara mer enn tredoblet i samme periode.

Økningen i salg av statsobligasjoner er enda tydeligere hvis man ser på nye lån til utviklingsland i samme periode. Nivået på låneopptak gjennom utstedelser av statsobligasjoner var relativt stabilt i 2005-2009. Fra 2009 til 2012 økte salget av utviklingslands statsobligasjoner med 123 prosent, altså mer enn en fordobling.

I 2009 utgjorde statsobligasjoner en tredjedel av utviklingslands nye lån. I 2012 var over halvparten av utviklingslands nye lån i form av statsobligasjoner.

Kilde: World Bank International Debt Statistics, 2014¹⁶

Positivt for utvikling og avkastning

Å investere i utviklingslands statsobligasjoner kan være en god måte å kombinere avkastning med samfunnsansvar på.

Å ta opp lån gjennom å utstede obligasjoner kan være positivt for økonomisk utvikling også i fattige land, men et etisk rammeverk må være på plass for å filtrere ut uansvarlige utlån. Undersøkelser gjort av investorer og forskere viser dessuten en positiv sammenheng mellom ansvarlig filtrering av statsobligasjoner og avkastning i porteføljen. Ingen studier viser at ansvarlighetskriterier eller etiske rammeverk har påvirket avkastningen negativt.

• Investorer som tar hensyn til for eksempel miljø og samfunnsmessige faktorer, og forhold knyttet til styresett har et bedre grunnlag for å vurdere forventet avkastning.

  Investorer har derfor oppfordret kredittvurderingsbyråene til å inkludere slike vurderinger og mener dette vil gi et bedre vurderingsgrunnlag for investeringer i statsgjeld.¹⁷

• Obligasjonslån kan gi mulighet til å investere i utviklingsfremmende prosjekter

  som krever stor startkapital og betaler av seg på sikt gjennom økt handel, flere arbeidsplasser og økte skatteinntekter, eller ved å stimulere landets økonomi i nedgangstider.

• Obligasjonslån kommer uten politiske betingelser.

  Altfor ofte har internasjonale lån kommet med strenge føringer for hvordan de skal brukes og betingelser knyttet til politisk økonomi, for eksempel lønnstak i offentlig sektor eller kutting i jordbrukssubsidier. Dette har vært og fortsetter å være et demokratisk problem i landene som mottar slike lån, i all hovedsak fra IMF. Lån med betingelser knyttet til økonomisk politikk gjør det vanskelig for regjeringer å følge den kursen de har lovet velgerne, siden de må følge utlånernes føringer for å få penger i kassa.¹⁸

Å investere i utviklingslands statsgjelds kan derfor være positivt, men det er grunn til å trå varsomt.

Långivere har ingen rett til å påvirke landets økonomiske politikk, men bør minimere risikoen for at lånte midler brukes mot de som til slutt må betale lånet tilbake, nemlig innbyggerne i landet.

«Forskning gjennomført av akademia og investorer viser en tydelig sammenheng mellom korrupsjon og avkastning på statsgjeld»”

– PRI¹⁹

Etiske retningslinjer for statsobligasjoner?

De fleste, kanskje alle kommuner har etiske retningslinjer. De generelle etiske retningslinjene handler for det meste om interne forhold i kommunen, for eksempel hvordan ansatte skal opptre og hvilke verdier kommunen har.

Mange kommuner har også etiske retningslinjer for pengeplasseringer, eller kapitalforvaltning som det også kalles. Dette pleier å være del av det dokumentet som beskriver hvordan kommunen skal forvalte finansene sine.

Slik finner du de etiske retningslinjene

• Sjekk om kommunens finansreglement sier noe om etiske retningslinjer. (Se mer om finansreglementet under)

• Hvis ikke, ta kontakt med kommunen og spør om den har etiske retningslinjer for kapitalforvaltningen. Du kan ta kontakt med økonomisjefen direkte, eller du kan spørre på sentralbordet. Du finner telefonnummer og e-post til kommunens sentralbord på kommunens hjemmeside.

Legg merke til!

• Statsobligasjoner kalles også «rentepapirer utstedt/garantert av stater» eller «verdipapirer utstedt/garantert av stater».

• Mange finansreglementer sier at de etiske retningslinjene «så langt det er praktisk mulig også gjelder plasseringer i verdipapirfond».

• Dette står ofte under generelle forhold, ikke i kapittelet for etiske retningslinjer

Dette betyr at det ikke bare er direktekjøp av aksjer og andre verdipapirer som omfattes av retningslinjene, men også plasseringer i fond.⁹

• Det er bra at mange kommuner tilstreber at de etiske retningslinjene skal gjelde for fond, men formuleringen «så langt det er mulig» bør slettes. Kommuner kan kreve av sine kapitalforvaltere at de følger kommunens etiske retningslinjer, og kan velge kapitalforvaltere de har tillit til, som forventes å ville følge instruksene. For eksempel har Lierne kommune forpliktet seg til å velge forvaltere som tar hensyn til de etiske sidene ved utvelgelsen av sine investeringer.

Er investeringer i utenlandske statsobligasjoner tillatt?

Du trenger ett dokument for å finne svaret på dette spørsmålet, nemlig kommunens såkalte finansreglement. Noen kommuner kaller det «reglement for finansforvaltningen».

Det er verdt å merke seg at norske kommuner ikke investerer direkte i utenlandske statsobligasjoner. De kommunene som låner penger til andre land gjør dette indirekte gjennom investeringer i fond.

Mer om finansreglementet

Bakgrunn: Skandalen kommune-Norge aldri glemmer. Det er syv år siden den såkalte Terra-skandalen dominerte norske medier. En håndfull norske kommuner hadde blitt lokket til å investere i kompliserte finansprodukter i USA. I 2007 stupte verdiene, og kommunenes penger var borte. Bilder av tomme svømmebasseng og mørklagte gatelys stod igjen som skremsel for andre kommuner.¹⁰

Etter Terra-skandalen ble alle kommuner og fylkeskommuner pålagt å utarbeide regler for finansforvaltningen, altså regler for lån og plassering av kommunens penger. Dette er slått fast i «Forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning» fra 2009¹¹

Det er kommunestyret som vedtar finansreglementet. Kommunestyret må revidere finansreglementet minst én gang per kommunestyreperiode, altså minst hvert fjerde år. I de fleste kommuner er det økonomisjefen eller rådmannen som forbereder og står ansvarlig for saken.

Tips!

• Finansreglementet er ikke det samme som kommunens økonomireglement. Økonomireglementet er ikke relevant i denne sammenhengen.

Slik finner du finansreglementet

Mange kommuner har finansreglementet tilgjengelig på nettsidene sine, men det ligger ofte gjemt i sakspapirene fra den gangen det ble vedtatt og er derfor vanskelig å finne. Hvis reglementet har blitt revidert, kan det hende at flere versjoner ligger på nett.

Du bør derfor kontakte kommunen og be om å få gjeldende finansreglement tilsendt. Du kan kontakte økonomisjefen eller rådmannen direkte, eller kontakt kommuneadministrasjonen.

Ressursside for søk i finansreglementet: Hva skal du se etter?

Her er en steg-for-steg oversikt over hva du skal se etter i finansreglementet og hva ulike ord og uttrykk betyr. Kommunenes finansreglement følger stort sett samme mal og er ganske like. Her tar vi utgangspunkt i et typisk finansreglement.

Reglementene bruker ulike ord for (stats)obligasjoner, så det er ikke så lett å søke på stikkord. Du må lese gjennom og se etter relevante avsnitt. Ord å se etter: rentebærende papir, verdipapir, renteplassering, papirer utsted av/ garantert av stat.

Her går vi gjennom et typisk finansreglement avsnitt for avsnitt og viser hva som er viktig å se etter. Denne oppskriften vil ikke passe til absolutt alle kommuners finansreglement, men hvis din kommunes reglement er bygget opp på en annen måte, er det sannsynligvis likevel den samme ordbruken.

1. Generelle bestemmelser:

• Står det noe generelt om plasseringsbegrensninger, risiko, etiske retningslinjer? For eksempel at kommunen bare kan gjøre «plasseringer i NOK» (bare investere i verdipapirer utstedt i norske kroner) eller bare i verdipapirer utstedt eller garantert av norske aktører (kommuner, fylkeskommuner, stat, finansinstitusjoner)?

• NB! Hvis kommunen kun tillater plasseringer i NOK, kan dette likevel være utenlandske statsobligasjoner. Det er fullt mulig for et land å utstede obligasjoner i en utenlandsk valuta. For eksempel har de aller fleste afrikanske land utstedt sine statsobligasjoner i amerikanske dollar. Andre land kan også utstede obligasjoner i norske kroner, men det er mindre vanlig.

• Hvis reglementet kun tillater å investere i verdipapirer utstedt eller garantert av norske aktører, har kommunen ikke lov til å investere i utenlandske statsobligasjoner (som er utstedt eller garantert av en annen stat).

2. Likvide midler: Dette er pengene kommunen må ha tilgjengelig for drift på kort og mellomlang sikt.

• Finansreglementet beskriver hvor likvide midler kan plasseres. Dette er ofte bare på vanlig bankkonto.

• Noen kommuner har to avsnitt for dette: driftslikviditet og overskuddslikviditet. Andre kommuner behandler disse under ett.

• Likvide midler plasseres ofte i den lokale banken, men noen reglementer åpner også for investeringer i utenlandske verdipapirer.

3. Langsiktig finansielle aktiva: Dette er pengene som kan lånes ut til andre land gjennom investeringer i statsobligasjoner: kommunens «sparemidler», penger som ikke behøver å være tilgjengelig for drift på lang sikt. Disse kan derfor plasseres med noe mer risiko – og dermed sannsynligvis noe høyere avkastning – enn vanlige bankinnskudd.

• Noen kommuner har ikke nok overskudd til å sette av midler til langsiktig sparing. Kommuner uten langsiktig sparing har ofte ikke regler for det heller. Da sier finansreglementet at kommunen ikke har langsiktige finansielle aktiva nå, og at kommunestyret skal vedta regler for langsiktige finansielle aktiva hvis det blir aktuelt i fremtiden.

• Noen kommuner har et spesielt fond for langsiktige plasseringer og bruker navnet på fondet i stedet for «langsiktig finansielle aktiva».

• Denne delen av finansreglementet definerer:

• Hvilke instrumenter (bankinnskudd, aksjefond, obligasjonsfond, direkte eie av verdipapirer osv.) kommunen kan plassere sparepengene i. Det brukes ulike navn på statsobligasjoner og fond som kan inneholde statsobligasjoner. «Rentefond» og «kombinasjonsfond» kan inneholde statsobligasjoner.

• Hvilke risikobegrensninger kommunen og dens kapitalforvaltere må holde seg innenfor. Når det gjelder statsobligasjoner, settes det ofte rammer for

• Kredittvurdering, det vil si hvor risikable obligasjonene vurderes å være av kredittvurderingsbyråer som Moody’s, Fitch og Standard & Poor’s. Kommuner krever ofte minst «investment grade», altså BBB eller bedre på en skala der AAA er best. Obligasjoner vurdert til AAA, AA, A og BBB vurderes som relativt sikre obligasjoner.¹² Eksempler på land med kredittvurdering BBB er Aserbajdsjan, Bahrain, Colombia og Filippinene.

• Geografisk område: Noen kommuner tillater bare verdipapirer utstedt av norske aktører, gjerne stat, kommuner eller banker. Hvis det er tilfellet, kan kommunen ikke investere i utenlandske statsobligasjoner. Mange tillater investeringer i verdipapirer utstedt i eller garantert av stater innenfor OECD og EØS. Det betyr at de kan investere i statsobligasjoner utstedt av land i OECD og EØS.

• «Sone A-stater»: Mange kommuner tillater kun investeringer i såkalte «sone A-stater». Dette er stater innenfor OECD og EØS, unntatt stater som i løpet av de siste fem årene har avsluttet forhandling av sin statlige utenlandsgjeld.

• Valuta: Noen kommuner plasserer kun penger i verdipapirer utstedt i norske kroner. Det utelukker ikke investeringer i utenlandske statsobligasjoner. Andre land kan også utstede verdipapirer i norske kroner, men det forekommer sjelden.

4. Finansielle passiva/gjeld: Dette er rammer for kommunens låneopptak og ikke relevant i denne sammenhengen.

5. Rapportering: Det kan være nyttig å legge merke til hvor ofte og hvordan administrasjonen må rapportere på finansforvaltningen. I neste avsnitt ser vi på hvordan rapportene kan leses.

6. Etiske retningslinjer: Står ofte i forbindelse med langsiktig finansielle aktiva.

Har kommunen investeringer i utenlandske statsobligasjoner?

Tertialrapporten: I de aller fleste kommunene er tertialrapporten stedet å begynne. Administrasjonssjefen i kommunen skal legge fram rapporter for kommunens finansforvaltning minst to ganger i året (vanligvis i tertialrapporten) og ved årets utgang (vanligvis i årsregnskapet). Tertialrapporten gir også en statusoppdatering på de økonomiske forholdene i kommunen, først og fremst hvordan kommunen ligger an i forhold til årets budsjett og planer. Noen kommuner har kvartalsrapport og noen kaller det driftsrapport.

Slik finner du tertialrapporten

Du kan som regel finne den på kommunens nettside, i sakspapirene for det kommunestyremøtet da tertialrapporten ble lagt fram. Men for å være sikker på at du har det dokumentet som gir best svar og er sist oppdatert, er det bedre å spørre kommunen.

Noen kommuner rapporterer på finansforvaltningen i andre dokumenter (mer om det under). Derfor bør du be om å få tilsendt kommunens siste tertialrapport, eventuelt andre dokumenter hvor kommunens finansforvaltning fremgår. Spesifiser at du er interessert i å vite hvor kommunen har plassert midler – særlig langsiktige finansielle aktiva og pensjonssparing.

Hva skal du se etter?

Tertialrapportene er bygget opp på litt ulike måter. For å sjekke om kommunen har investeringer i statsobligasjoner, må du sjekke avsnittet om finans, finansforvaltning, kapitalforvaltning eller kanskje overordnet økonomi. Det er ofte helt først eller helt sist.

• Hvis kommunen har langsiktige finansielle aktiva, skal tertialrapporten vise hvor de er plassert – i hvilke aksjer eller i hvilke fond.

• Noen kommuner som ikke har langsiktige finansielle aktiva, viser hvor likvide midler er plassert (som regel i en lokal bank). Andre sier ingenting. Hvis tertialrapporten ikke viser hvor kommunens penger er plassert, kan du kontakte kommunen og spørre.

• Svaret tertialrapporten kan gi på om kommunen har investeringer i statsobligasjoner, er altså «nei» eller «kanskje».

Tips!

• Ordet «investeringer» viser som regel til investeringer i kulturhus, veibygging, skoler osv., ikke finansinvesteringer.

• «Fond» kan ofte bety at kommunen har satt av midler til et bestemt prosjekt. Det refererer som regel ikke til fond for kapitalforvaltning.

Hvis tertialrapporten ikke gir informasjon:

• Finansrapport: Kommuner med store, langsiktige investeringer får ofte en egen finansrapport fra kapitalforvalteren. Her vil det som regel være en detaljert oversikt over verdipapirer og fond som kommunen har penger i.

• Årsregnskapet: Hvis din kommune ikke rapporterer på finansforvaltning i tertialrapporten og ikke har en egen finansrapport, kan du sjekke årsregnskapet. Søk gjennom dokumentet etter stikkord som langsiktige finansielle aktiva, kapitalforvaltning og finansforvaltning.

• Spør kommunen: I noen tilfeller er det tydelig at kommunen har langsiktige finansielle aktiva, men det går ikke fram av rapportene hvor disse er plassert eller hvilke kapitalforvaltere kommunen bruker. Da kan du spørre kommunen. Det er som regel økonomisjefen som har ansvar for dette.

Neste steg: Sjekke fond

Tertialrapporten, eventuelt finansrapporten eller årsrapporten, gir sannsynligvis informasjon om hvorvidt kommunen har plasseringer i fond eller ikke, og i så fall hvilke fond. For å finne ut om kommunen har plassert penger i utenlandske statsobligasjoner, må du derfor sjekke fondene som kommunen har plassert penger i.

Det er ulik praksis blant fond når det gjelder hvor ofte de rapporterer på den fulle porteføljen. Hvis du ikke finner en oversikt på fondets hjemmeside, kan du sjekke årsrapporten til fondsforvalteren. Spør fondsforvalteren direkte hvis du ikke finner porteføljen noe sted. Noen ganger investerer fondet i andre fond. Da må du sjekke disse også.